生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），引起各界廣泛關(guān)注。《指導(dǎo)意見》要求深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，整合相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職能，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

本文將就生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建、隊(duì)伍規(guī)范建設(shè)等進(jìn)行解讀，供各位讀者參考。

解讀1：生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建

黨的十八屆三中、四中全會將深化行政體制改革作為全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，提出新要求，作出新部署。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求，推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

2015年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》正式印發(fā)。中央層面首次在特定領(lǐng)域全面推行綜合執(zhí)法，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，并對強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)提出要求。2016年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，進(jìn)一步整合文化市場執(zhí)法權(quán)，加快實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法改革邁出關(guān)鍵一步。

黨的十九屆三中全會著眼于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出具體部署，強(qiáng)調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革。要求統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。要求組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

黨的十八大以來，地方黨委、政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍不斷壯大，能力建設(shè)取得長足進(jìn)步。但與人民群眾日益增長的生態(tài)環(huán)境需求和爆發(fā)式增長的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)相比，現(xiàn)有的執(zhí)法力量仍然不匹配，甚至還有很大的缺口。全國各地環(huán)境執(zhí)法人員約8萬人，相當(dāng)比例的縣執(zhí)法人員不足5人，難以保障履職需要。從編制性質(zhì)看，在編人員中，公務(wù)員、參公管理人員和事業(yè)編制人員占比分別為4.2%、37.4%和58%，另有部分地方設(shè)有工勤編制，約占0.4%。各級生態(tài)環(huán)境部門特別是基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍力量不足、人員偏少、編制混亂的問題較為突出。

從生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀來看，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項(xiàng)散落于國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門，執(zhí)法領(lǐng)域職責(zé)交叉、權(quán)力碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性障礙突出，“九龍治水”的局面長期存在，監(jiān)督管理沒有形成完整的體系，在一些領(lǐng)域銜接不暢、存在盲區(qū)，在一些領(lǐng)域存在多頭監(jiān)管、重復(fù)執(zhí)法問題。

在這種背景下，集中統(tǒng)一執(zhí)法顯得很有必要。為此，《指導(dǎo)意見》提出有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

為了保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍責(zé)任與能力相匹配，《指導(dǎo)意見》在對綜合執(zhí)法隊(duì)伍和人員轉(zhuǎn)隸方面提出了以下原則：

一是堅(jiān)持“編隨事走，人隨編走”。原環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn)，人員、裝備、固定資產(chǎn)全部整體劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法隊(duì)伍。涉及職責(zé)整合的其他部門一般進(jìn)行部分劃轉(zhuǎn)，對于履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的隊(duì)伍和人員，個(gè)人服從改革大局，原則上應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)隸。對于無固定人員履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的，采取聽取個(gè)人意見的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)隸，確保機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是堅(jiān)持老人老辦法、新人新辦法。對干部職工工作和福利待遇做出妥善安排，不能“一刀切”，搞斷崖式精簡分流人員，要按照老人老辦法、新人新辦法的原則，逐步穩(wěn)妥優(yōu)化執(zhí)法力量。針對大多地方執(zhí)法人員工資水平明顯低于行政編制的問題，《指導(dǎo)意見》提出，要完善基層執(zhí)法人員工資政策，并鼓勵(lì)探索為執(zhí)法人員購買人身意外傷害保險(xiǎn)。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見》明確提出了生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法類公務(wù)員改革方向。指出，要嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)。一是嚴(yán)禁將不符合執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)禁擠占、挪用本應(yīng)用于公益服務(wù)的事業(yè)編制。二是對于臨時(shí)人員和編外聘用人員，因?yàn)槭軋?zhí)法資格限制，《指導(dǎo)意見》指出將全面清理，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。但是，不排除這部分人員配合從事輔助工作。三是對現(xiàn)有使用公益類事業(yè)編制的人員，《指導(dǎo)意見》指出，由同級編委統(tǒng)籌用于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域用編需求。

另外，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍涉及的不同性質(zhì)編制使用置換等問題，目前保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策意見后逐步加以規(guī)范。

解讀2：全面加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境執(zhí)法工作。十八屆三中全會要求，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基層執(zhí)法力量。四中全會強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，要求在資源環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為。2014年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法能力保障。《通知》印發(fā)以來，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)邁入快車道，市、縣環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有了長足的進(jìn)步，持證上崗率得到大幅度提升，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，自動(dòng)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)監(jiān)控手段逐步運(yùn)用，解決了一大批影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題?！锻ㄖ返挠“l(fā)對環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域改革和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

但是，在執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面，《通知》只是提出研究建立符合職業(yè)特點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍管理制度和有利于監(jiān)管執(zhí)法的激勵(lì)制度。

此次組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，力量壯大了、裝備增加了，執(zhí)法領(lǐng)域更寬、執(zhí)法事項(xiàng)更復(fù)雜，對此，《指導(dǎo)意見》提出從四個(gè)方面全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

一是加強(qiáng)隊(duì)伍管理制度化建設(shè)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，要建立執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。此項(xiàng)制度的建立，不僅是國家依法治國方略在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的基本體現(xiàn)，也是對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法主體資格的明確，可以說是從源頭上規(guī)范執(zhí)法程序。其次，要建立教育培訓(xùn)制度。在教育培訓(xùn)方面，各級生態(tài)環(huán)境部門均開展了不同類別、不同層次的培訓(xùn)，生態(tài)環(huán)境部要求環(huán)境執(zhí)法人員5年全部輪訓(xùn)一次。此次《指導(dǎo)意見》將加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)、健全教育培訓(xùn)機(jī)制寫入，更加明確培訓(xùn)的重要意義。最后，要建立考核獎(jiǎng)懲制度。近年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作一直保持高壓態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作日益繁重，廣大執(zhí)法人員克服困難、甘于奉獻(xiàn)，為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)奉獻(xiàn)自己的力量，涌現(xiàn)了一大批敢擔(dān)當(dāng)、善執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍和先進(jìn)個(gè)人。為激勵(lì)執(zhí)法隊(duì)伍和人員，凝心聚力，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，《指導(dǎo)意見》提出，建立考核獎(jiǎng)懲制度，實(shí)行立功表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

二是加強(qiáng)執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，是依法行政的基礎(chǔ)性工作和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)?！吨笇?dǎo)意見》對此作出了安排部署，要求全面推行執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，積極落實(shí)執(zhí)法案卷評查和評議考核制度。上述制度聽起來耳熟能詳，其實(shí)都是我們在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中長期堅(jiān)持的，此次《指導(dǎo)意見》中用了“全面推行”和“積極落實(shí)”8個(gè)字，是在頂層設(shè)計(jì)中對這四項(xiàng)制度的肯定，必須堅(jiān)持執(zhí)行。另外，《指導(dǎo)意見》指出要強(qiáng)化執(zhí)法程序建設(shè)，制定具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，并對證據(jù)收集、執(zhí)法裁量規(guī)則提出規(guī)范。這些要求，主要是針對部分執(zhí)法程序缺乏以及程序不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問題，想要解決長期以來存在的執(zhí)法當(dāng)中“重實(shí)體、輕程序”的問題。各地可在《指導(dǎo)意見》的框架下進(jìn)行積極探索。

三是加強(qiáng)執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。長久以來，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、裝備老化、沒有服裝或者服裝五花八門，成了環(huán)境執(zhí)法人員難以言說的痛。公車改革時(shí)，因?yàn)椴辉趫?zhí)法序列，執(zhí)法車輛沒有保留的情況比比皆是。此類情況，已經(jīng)嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍履職盡責(zé)，與當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)?！蛾P(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》在加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作和加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)章節(jié)，對環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列已經(jīng)予以明確，對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也有所提及。此次《指導(dǎo)意見》的印發(fā)，進(jìn)一步明確了綜合執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)方向，標(biāo)志著綜合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)入了快速發(fā)展的軌道?！吨笇?dǎo)意見》指出，按照機(jī)構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理制度化的要求，全面推進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，有關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，以及執(zhí)法執(zhí)勤用車（船艇）配備，按中央統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。下一步，應(yīng)當(dāng)盡快制定完善標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指標(biāo)，確保能力與承擔(dān)的任務(wù)相適應(yīng)，打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法鐵軍。

四是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍黨的建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，在加強(qiáng)隊(duì)伍、裝備建設(shè)的同時(shí)，關(guān)鍵要加強(qiáng)黨的建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》指出，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍基層黨組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。